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Loi Pacte

Loi Pacte : vers un contrôle accru des investissements étrangers en France ?

Le texte propose de modifier le dispositif qui permet au ministre de l'Economie de filtrer les investissements étrangers dans certains secteurs sensibles. Celui-ci avait déjà été musclé en 2014 par Arnaud Montebourg à l'occasion de la vente d'Alstom "énergie" à General Electric. Explications.
7 min
AFP - LCP - Montage LCPAFP - LCP - Montage LCP

Après la cession mouvementée d'Alstom "énergie" à General Electric, la vente des chantiers navals de Saint-Nazaire et l'épisode estival du rachat par un groupe chinois du français Linxens, le gouvernement s'apprête à muscler, à l'occasion de l'examen de la loi "Pacte", la législation encadrant les investissements étrangers en France.

Pourquoi certains investissements étrangers sont-ils soumis à autorisation ?

"Les investissements étrangers en France sont libres, mais il y a un certain nombre de secteurs qui sont considérés comme stratégiques", explique Marie Lebec, co-rapporteure LREM du projet de loi. Les investissements dans ces secteurs sont soumis à une autorisation préalable du ministre de l'Economie.

Cette protection spécifique s'inscrit dans un contexte de "mondialisation des échanges où il y a une compétition forte dans certains secteurs de souveraineté", analyse le député LR Olivier Marleix. L'élu a présidé la commission d'enquête parlementaire sur la vente de la branche énergie d'Alstom à l'américain General Electric :

L'objectif est donc d'empêcher que la vente d'entreprises françaises à des groupes étrangers n'affaiblisse l'autonomie de l'Etat dans des domaines aussi sensibles que l'approvisionnement en eau, l'armement, l'énergie, les transports...

"L'Etat français n'a pas forcément les moyens de le faire de manière budgétaire donc il va le faire à travers le droit", explique Olivier Marleix.

Quels sont les investissements concernés?

  • Les types d'investissements concernés :

- Les prises de contrôles
- L'acquisition d'une branche d'activité
- Le franchissement du seuil de 33% de détention du capital pour les investisseurs originaires d'Etats hors UE et hors espace économique européen.

L'investissement doit être "de nature à porter atteinte à l'ordre public, à la sécurité publique ou aux intérêts de la défense nationale" ou concerner le secteur de l'armement.

  • La liste des secteurs concernés :

Dans un premier temps, la liste était restreinte : jeux d'argents, sécurité privée, lutte contre le terrorisme, "matériels conçus pour l'interception des correspondances", sécurité des technologies de l'information, entreprises "dépositaires de secrets de la défense nationale", commerce d'armes, entreprises en relation avec le ministère de la Défense.

Mais en 2014, échaudé par la "stratégie de dissimulation" des dirigeants d'Alstom lors des négociations sur la revente de sa branche "énergie" à l'américain General Electric, Arnaud Montebourg, alors ministre du Redressement productif, et Manuel Valls, Premier ministre, élargissent la liste des secteurs concernés.

Sont alors ajoutés l'approvisionnement en énergie et en eau, les réseaux et services de transport et de communications électroniques, les établissements, installations et ouvrages d'importance vitale au sens du code de la défense, et le secteur de la santé.

>> Revoir le documentaire "Guerre fantôme : la vente d'Alstom à General Electric" <<

Que peut faire le ministre ?

  • Le ministre peut autoriser l'investissement.
  • Le ministre peut refuser l'investissement :

- si "l'investisseur est susceptible de commettre une série d'infractions"
- s'il est impossible de réaliser l'investissement sans porter atteinte aux intérêts nationaux.

  • Le ministre peut aussi autoriser l'investissement sous certaines réserves :

L'autorisation peut être assortie de conditions "visant à assurer que l'investissement projeté ne portera pas atteinte aux intérêts nationaux".

Il peut s'agir notamment de garantir la "préservation par l'investisseur de la pérennité des activités (et) des capacités industrielles", c'est-à-dire la conservation de l'emploi, ou encore la "sécurité et la continuité de l'exploitation d'un établissement, d'une installation ou d'un ouvrage d'importance vitale".

Autre condition possible, même si très peu utilisée : la cession de l'activité stratégique à une entreprise indépendante.

Mais Olivier Marleix critique l'opacité de la méthode :

Ces autorisations sont données dans l'entre-soi de Bercy, dans des discussions qui restent totalement secrètes entre le ministère de l'Economie et les banques d'affaires.Olivier Marleix


Que se passe-t-il en cas de non respect des conditions ?

Dans ce cas de figure, le ministre de l'Economie peut décider demander à l'investisseur "de ne pas donner suite à l'opération, de la modifier ou de faire rétablir à ses frais la situation antérieure".

Si cette injonction n'est pas respectée, des sanctions pécuniaires peuvent être prononcées, mais leur montant ne peut être supérieur "au double du montant de l'investissement irrégulier". Des "sanctions un peu massives" qui ne sont pas "très crédibles", regrette Olivier Marleix, car elles sont peu utilisées en pratique :


Que va changer la loi Pacte ?

Le ministre de l'Economie disposera d'un éventail de sanctions plus varié en cas de non-respect des conditions imposées : s'il pourra toujours retirer l'autorisation de l'investissement, il pourra aussi fixer des conditions supplémentaires non prévues dans l'accord d'origine ou encore enjoindre l'investisseur, sous astreinte, de respecter ses engagements.

Le ministre de l'Economie pourra également suspendre les droits de vote de l'investisseur, désigner un mandataire chargé de veiller à la protection des intérêts nationaux mais aussi empêcher l'investisseur de disposer des actifs ou de percevoir des dividendes.

"Le gouvernement propose un dispositif qui gagnera en crédibilité et qui aura davantage de chances d'être utilisé", analyse Olivier Marleix.

Le régime des sanctions pécuniaires sera également modifié. L'amende ne pourra excéder la somme la plus élevée parmi les sommes suivantes : le double de l'investissement réalisé, 10% du CA annuel de la société cible, 1 million d'euros pour les personnes physiques et 5 millions d'euros pour les personnes morales.

L'exécutif compte également élargir la liste des secteurs concernés par la procédure d'autorisation préalable, ajoute la rapporteure du texte Marie Lebec, qui cite "notamment l'intelligence artificielle et les semi-conducteurs" :


Le secteur spatial, les drones mais aussi - s'ils sont en lien avec la sécurité nationale - la cyber-sécurité, la robotique et le stockage de données massives devraient être concernés.

Vers un contrôle parlementaire ?

Problème soulevé par Olivier Marleix : le dispositif de contrôle repose sur la seule volonté politique du ministre de l'Economie. "Sur ce sujet, le gouvernement (actuel) a un discours intéressant mais une pratique beaucoup moins ferme qu'il le prétend..."

Bruno Le Maire a dit qu'il avait bloqué beaucoup d'investissements chinois mais à ma connaissance il n'en a jamais bloqué aucun. Olivier Marleix

Olivier Marleix évoque l'annonce de la vente récente de l'entreprise Linxens, spécialisée dans les semi-conducteurs (cartes à puces...), à un groupe chinois. Ce dernier s'est pourtant vu "fermer la porte par Barack Obama aux Etats-Unis !", déplore le député, qui souhaite instaurer un contrôle parlementaire s'inspirant de la délégation au renseignement.

"Chargée de la sécurité économique", cette structure serait notamment composée des présidents des commissions des affaires économiques et des finances. Elle aurait accès aux informations de Bercy et serait liée par le secret des affaires.


"Tant qu'il n'y aura pas de contrôle parlementaire, nous n'aurons aucune assurance que les pouvoirs que la loi confie au ministre de l'Economie sont effectivement exercés", explique Olivier Marleix.

Un amendement en ce sens devrait être défendu par le rapporteur de la commission d'enquête Alstom, l'élu LREM Guillaume Kasbarian.





Propos recueillis avec Nathalie Guillouard et François Chevré


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