PLF et PLFSS: pourquoi vote-t-on deux budgets en France ?

Cette année encore, les discussions budgétaires sont tumultueuses à l'Assemblée nationale. Après l'avoir largement vidé de sa substance, les députés ont rejeté vendredi à la quasi-unanimité le projet de budget de la Sécurité sociale pour 2027, renvoyant ainsi le texte directement au Sénat. Du côté du Budget de l'Etat, les députés ont interrompu leurs débats en première lecture après une semaine de discussions, sans faire émerger de compromis. Ils doivent reprendre ce mardi 27 octobre.

L’issue de ces deux textes semble très incertaine, dans un contexte de mobilisation sociale et d’élection présidentielle. Ces deux projets de loi, bien distincts, suivent chacun leur propre procédure.  

Le projet de loi de finances : le budget de l’Etat

Le projet de loi de finances (PLF) est l’équivalent du budget de l’Etat. Ce texte est composé de deux parties : les recettes, qui proviennent des différents impôts et taxes payés par les ménages et entreprises, et les dépenses, soit les moyens que l’Etat consacre à ses différentes missions, comme l'éducation, la défense ou encore la justice.

Son élaboration constitue chaque année un véritable marathon. Dès le mois de janvier et jusqu’à l’automne, le Premier ministre et Bercy fixent des priorités, établissent des prévisions pour l’année suivante et répartissent les arbitrages entre les différents ministères. Une fois le texte établi, il est transmis au Haut conseil des finances publiques, puis au Conseil d’Etat et, enfin, présenté en conseil des ministres.

Le plus dur démarre ensuite à l’Assemblée, où la copie doit être déposée le premier mardi du mois d’octobre au plus tard. A compter de cette date, députés et sénateurs disposent de 70 jours pour discuter du texte, aboutir à une version définitive et l’adopter. L’an passé, le PLF n’ayant pas été adopté dans les temps après son rejet en décembre par une commission mixte paritaire, le gouvernement a opté pour une loi spéciale.

Cette solution permet à l’exécutif de continuer à percevoir les impôts existants sur la base du budget de l’année précédente et à autoriser l’emprunt sur les marchés pour l’Etat. Deux autres options sont aussi à la disposition du gouvernement en cas d’impasse : le recours à l’article 49-3, sauf motion de censure votée à la majorité, et les ordonnances.

Le PLF se démarque par sa “portée contraignante par rapport au principe de consentement à l’impôt qui est démocratique et inscrit dans notre Déclaration des droits de l’Homme”, explique Anne-Charlène Bezzina, maîtresse de conférences en droit public à l’université de Rouen et à Sciences Po. “Le Parlement doit autoriser tous les euros qui rentrent dans les caisses de l’Etat pour des raisons de transparence”, poursuit-elle. Autrement dit, les crédits votés doivent être respectés. En cas de dépassement, le vote d’une loi de finances rectificative est néanmoins toujours possible. 

Le projet de loi de financement de la Sécurité sociale

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) consacre quant à lui les objectifs de dépenses de la sécurité sociale, en fonction des prévisions de recettes. Ce texte est né en 1996 de la volonté des parlementaires “d’avoir une vision plus précise de l’évolution de la dépense sociale pour mieux gérer les deniers publics”, précise Thibaud Mulier, maître de conférences en droit public à l’université Paris Nanterre. A l’inverse du PLF, il n’a pas de portée contraignante, relève Thibaud Mulier. “C’est un outil de contrôle pour éviter les dérapages mais il n’y a pas de plafond de dépense comme pour le budget de l’Etat”. Il établit également une trajectoire pluriannuelle sur quatre ans.

Sa préparation est mise en œuvre par le gouvernement, avec la direction de la Sécurité sociale (DDS), la direction du Budget, le ministère des Solidarités et de la Santé, ainsi que la Commission des comptes de la Sécurité sociale (CCSS). Il est déposé à l’Assemblée en même temps que le PLF début octobre. Le Parlement doit ensuite se prononcer dans un délai de 50 jours. Sa procédure d’adoption est similaire à celle du PLF, si ce n’est qu’une loi spéciale ne peut être utilisée dans le cadre du PLFSS. 

Il y a donc deux textes parce que le budget de l’État, qui finance notamment l’école, la justice et la défense, est distinct des comptes de la Sécurité sociale, qui finance notamment les retraites, les soins et les prestations familiales. Le PLF autorise les recettes et les dépenses de l’État, tandis que le PLFSS prévoit les recettes et fixe les objectifs de dépenses de la Sécurité sociale.

Une adoption périlleuse

Face au déséquilibre budgétaire, et avec une majorité relative, “beaucoup de concessions devront être faites”, pour espérer voir ces deux textes aboutir cette année encore, estime Anne-Charlène Bezzina.

L’an dernier, l’exécutif avait pu compter sur le Parti socialiste (PS) avec lequel il avait négocié un pacte de non censure, moyennant une suspension de la réforme des retraites, pour l'adoption du PLFSS. Selon Thibaud Mulier, la répétition d’un tel scénario paraît peu envisageable à quelques mois de l’élection présidentielle : “Le gouvernement pourrait négocier plus facilement avec un groupe parlementaire pivot, mais je doute que le PS s’y risque cette année”.