Exclusif- Conseil constitutionnel: de la saisine à la décision sur une loi, dans les coulisses du travail des Sages

C'est une institution discrète, mais aux décisions parfois retentissantes, nichée dans l'aile la plus récente du Palais-Royal, en plein cœur de Paris. À deux pas, dans la cour d'honneur, les colonnes de Buren attirent badauds et touristes, loin de la polémique nationale que leur installation décidée par François Mitterrand avait provoquée en 1986 ; le Conseil d'État s'entrevoit derrière un insolent portail monumental donnant sur la rue Saint-Honoré ; et le tout-Paris se presse à la Comédie-Française, haut-lieu de la culture française où plane encore l'ombre de Molière. On accède au Conseil constitutionnel sous les arcades d'un passage rue de Montpensier.

Plus récent que ses prestigieux voisins, le Conseil constitutionnel est né avec la V^e République, en 1958. Il emploie un peu moins de 80 personnes. Ses compétences ont depuis sensiblement évolué, et l'institution joue aujourd'hui un rôle incontournable dans la vie démocratique française : contrôle de la conformité des lois à la Constitution, vérification de la régularité des élections et des référendums... Il est le garant des libertés fondamentales.

Parmi ses attributions, l'institution de la rue de Montpensier est notamment chargée de procéder à la vérification d'une loi - c'est-à-dire sa conformité avec les principes édictés par la Constitution - avant sa promulgation, s'il est saisi par les autorités politiques habilitées à le faire - le plus souvent, des parlementaires. C'est le contrôle a priori, dernière étape du parcours d'un texte législatif avant qu'il ne soit promulgué par le président de la République. Chaque année, les Sages contrôlent une vingtaine de textes dans le cadre de cette procédure.

Un long travail préalable

Tout commence dans les étages élevés de la rue de Montpensier, où trône une imposante bibliothèque située sous l'une des plus anciennes charpentes métalliques de France. C'est le royaume du service documentation, chargé, dès les débats parlementaires, d'identifier les mesures d'un texte qui pourraient potentiellement faire l'objet d'une insécurité juridique, de lister les décisions similaires déjà rendues, voire de dresser un tableau de droit comparé. Pendant un temps, les débats en séance étaient retransmis par le "perroquet", en fait un haut-parleur avec deux lignes téléphoniques branchées à l'Assemblée nationale et au Sénat. Aujourd'hui, c'est plus simple : les commissions et les séances publiques sont directement accessibles en ligne.

Ce travail préparatoire servira à l'ensemble des autres services du Conseil constitutionnel dans la suite de la démarche. Les saisines des parlementaires - qui peuvent aussi, plus rarement, émaner du Premier ministre, voire du chef de l'État - sont réceptionnées par la secrétaire générale du Conseil constitutionnel, Catherine Leroy, cheffe d'orchestre de la procédure chargée notamment de relier les différents acteurs entre eux. Les délais sont particulièrement serrés, car le Conseil doit rendre sa décision dans un délai d'un mois - et même en seulement huit jours quand le gouvernement décrète l'urgence.

Concomitamment avec le service juridique, composé de juristes hautement spécialisés, la secrétaire générale "épuise" la saisine en relevant les points contestés, et rédige un projet de note qui sera transmis au rapporteur du dossier. Ce dernier est désigné par le président du Conseil constitutionnel parmi les neuf membres de l'institution ; pour éviter toute pression extérieure, son identité n'est pas publiquement dévoilée. Quand une saisine est particulièrement conséquente, deux rapporteurs peuvent être nommés sur un même texte.

Une réunion avec le secrétariat général du gouvernement a lieu avec l'ensemble des membres sur les dispositions contestées. Petite origininalité : c'est le gouvernement qui est chargé de défendre les mesures d'un texte de loi adopté, même lorsque celui-ci est d'initiative parlementaire et qu'il n'en partage pas forcément les finalités. "Il le fait par loyauté républicaine, en parfaite objectivité", explique un connaisseur des arcanes du Conseil. Les observations du gouvernement sont rendues publiques depuis 1995, et les parlementaires à l'origine de la saisine peuvent également être entendus.

Une décision collégiale

Tous ces éléments permettent au rapporteur de commencer à construire un projet de décision, en collaboration avec la secrétaire générale et le service juridique. Des contributions extérieures, autrefois appelées "portes étroites", peuvent également être prises en compte. Elles permettent à des associations, syndicats, ou autres représentants d'intérêts, de faire valoir leurs arguments et d'identifier des motifs d'inconstitutionnalité, ou de défense, d'un texte attaqué. Ces contributions sont intégralement rendues publiques depuis 2019.

C'est ensuite un ballet assez similaire à la procédure parlementaire qui s'organise. En tenant compte de l'ensemble des éléments contradictoires portés à sa connaissance, le rapporteur finalise son projet de décision, en prenant position sur chacun des articles contestés. Il peut présenter des variantes en cas d'hésitation. Une fois finalisé, le projet de rapport est transmis aux huit autres Sages. Quelques jours avant le délibéré, les couloirs de l'institution bruissent d'activité et d'échanges informels entre le rapporteur et les autres membres, chacun avançant ses arguments sur tel ou tel point de la loi qui leur a été déférée.

Le délibéré a lieu dans l'ancien salon de travail de Marie-Clotilde de Savoie, l'épouse du cousin de Napoléon III. C'est dans le secret du huis clos que la décision est prise. Sont présents dans la salle les neuf membres, et, un peu en retrait, la secrétaire générale et le service juridique. La présentation du rapport peut, à elle seule durer, plus d'une heure. Chacun des points du projet de décision est ensuite analysé, discuté, et approuvé de manière collégiale. L'examen est particulièrement poussé, mais apolitique.

En cas de désaccord persistant, le président du Conseil constitutionnel peut demander la tenue d'un vote, ce qui reste marginal, selon les confidences de plusieurs membres de l'institution. L'expression est, en revanche, vivement encouragée : le Conseil est une maison où l'on ne s'abstient pas. Le compte rendu des délibérations n'est rendu public qu'au bout de 25 ans.

Une loi peut être intégralement validée, partiellement censurée, ou totalement retoquée, selon des motifs détaillés dans la décision. Des réserves d'interprétation peuvent également venir border l'application d'un texte. Une fois entérinée, la décision, souvent complexe pour les non-initiés, est rendue publique et publiée sur le site internet du Conseil constitutionnel. Compte tenu de leur portée, ces décisions sont scrutées, analysées, commentées, par les médias, les différents camps politiques, les citoyens... Et parfois vivement critiquées par ceux à qui elles ne conviennent pas. 

Sous le feu des critiques

Car le Conseil constitutionnel n'est pas épargné par les critiques et les attaques. Sur sa composition, d'abord. Le collège des neuf Sages est renouvelé par tiers tous les trois ans, ses membres étant nommés par le président de la République, la présidence de l'Assemblée nationale et la présidence du Sénat - après avis des parlementaires qui peuvent s'y opposer -, pour un mandat unique de neuf ans. Le choix des personnalités, qui présentent régulièrement un passé politique, est souvent commenté. "Dans le débat, nos engagements politiques passés ont complètement disparu. Quiconque prendrait avis pour une décision insuffisamment étayée se disqualifierait", assure Philippe Bas, lui-même ancien sénateur Les Républicains, à LCP.

L'année dernière, c'est la proposition de nomination de Richard Ferrand, un proche d'Emmanuel Macron, à la tête de l'institution qui a provoqué un mouvement de fronde. Lors de son passage obligatoire devant le Parlement, la nomination de l'ancien président de l'Assemblée nationale a été validée à une voix près. Le principal intéressé préfère le prendre avec philosophie. "Quand Robert Badinter a été nommé président du Conseil constitutionnel, un ancien ministre a dit que cela 'rabaissait' la France'", souligne l'ancien député du parti présidentiel, en référence à son prédécesseur désormais panthéonisé.

Le Conseil constitutionnel n'intervient pas au nom d'une doctrine politique qui serait quelque chose comme : 'II ne faut pas aller trop loin'. Il se borne à constater que, à un moment donné, la Constitution ne permet pas au législateur d'aller au-delà de certaines limites dans un sens ou dans l'autre. Georges Vedel, ex-membre du Conseil constitutionnel, dans un entretien au Débat en 1989

Les reproches touchent également à la nature des décisions des Sages. Mais là encore, les critiques ne sont pas nouvelles. Elles sont apparues dès 1974, lorsqu'une révision constitutionnelle impulsée par Valéry Giscard d'Estaing a étendu le pouvoir de saisine du Conseil constitutionnel aux parlementaires, rendant les recours adressés à l'institution et la lecture de ses décisions plus politiques. Depuis l'alternance de 1981, lors de l'arrivée au pouvoir de François Mitterrand, les Sages n'ont été épargnés ni par la droite, ni par la gauche.

Ces dernières années, le Conseil constitutionnel a cependant été particulièrement vilipendé par certains responsables politiques, après des décisions très attendues sur la loi immigration de 2024, sur l'allongement de la rétention des étrangers jugés dangereux en 2025, ou encore sur la suppression des ZFE dans le cadre de la loi de simplification cette année. Chaque censure entraîne son lot de reproches sur l'impartialité de juges constitutionnels assimilés à des empêcheurs de légiférer comme les uns, ou les autres, l'entendent.

Nous avons la gomme, mais pas le crayon. Un membre du Conseil constitutionnel à LCP

"Les critiques ont toujours existé. C'est quasi-inévitable, car les décisions du Conseil constitutionnel sont exclusivement juridiques, mais ont une portée politique", observe Richard Ferrand, qui note que l'institution qu'il préside valide très majoritairement les mesures qui lui sont soumises. "Le Conseil constitutionnel n’est pas une chambre d’appel des choix du Parlement", mettait déjà en garde son prédécesseur, Laurent Fabius, en 2024.

De la notion de cavaliers législatifs

Du reste, bon nombre de récentes censures dénoncées comme étant "politiques" étaient prévisibles pour bon nombre d'observateurs, y compris parmi les plus zélotes contempteurs du Conseil : la suppression des ZFE, comme une large partie des mesures de la loi immigration, ont été censurées car considérées comme des cavaliers législatifs, c'est-à-dire sans rapport suffisant avec le texte initial. Un risque parfaitement identifié par des administrateurs de l'Assemblée nationale et du Sénat, chargés d'assister les parlementaires dans leur travail législatif, mais aussi par nombre de responsables politiques eux-mêmes.

Dans quelques semaines, le Conseil constitutionnel rendra une décision très attendue sur l'aide à mourir, qui a été définitivement adoptée le 15 juillet, après un ultime vote à l'Assemblée nationale. La pression politique est déjà de mise sur un sujet sociétal qui touche aux convictions sur l'essentiel, la vie et la mort, et suscite donc les passions. Depuis leur aile du Palais-Royal, à l'abri des tumultes de la rue, mais conscients des enjeux de leurs choix, les Sages préparent déjà leur décision.

Deux décisions rendues ce jeudi

Le Conseil constitutionnel vient de rendre deux décisions ce jeudi 23 juillet. L'institution a notamment validé l'allongement de la rétention administrative pour les étrangers condamnés et considérés comme dangereux, un an après avoir censuré une loi qui poursuivait le même objectif. Le nouveau texte ayant été assorti par le législateur de garanties supplémentaires, afin de respecter les principes Constitution, il a cette fois été jugé conforme. Les Sages ont également approuvé la majeure partie du projet de loi sur la justice criminelle, tout en censurant le recours à la généalogie génétique - à travers les tests ADN dits récréatifs - en vue de résoudre des "cold cases".