Budget 2027: voici pourquoi le gouvernement ne veut pas d'une loi spéciale cette année

Le rapport vient d'être publié ce jeudi 20 août sur le site internet de l'Inspection générale des finances (à lire ici). En mai dernier, le Premier ministre, Sébastien Lecornu, avait demandé à ce service de "produire une analyse approfondie des conséquences d'un recours à une loi spéciale (tant au plan macroéconomique que microéconomique) sur une longue période du fait de la tenue d'élection présidentielle, puis le cas échéant d'élections législatives". Une manière de "donner aux parlementaires et de manière générale au grand public et aux parties prenantes toutes les clefs de compréhension pour le débat budgétaire" qui aura lieu à l'automne, explique aujourd'hui le cabinet du ministre des Comptes publics, David Amiel.

Le recours à la loi spéciale "présenterait des risques majeurs pour le pays", affirme-t-on à Bercy, en se basant sur le rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) et sur l'avis du Conseil d'État également saisi par le gouvernement sur son interprétation de la doctrine des services votés, et dont les conclusions sont annexées au rapport.

Une question de calendrier électoral

Fin 2024 et fin 2025, le gouvernement avait eu recours à la loi spéciale pour pallier l'absence d'un budget voté au Parlement, avant qu'un projet de loi de finances (PLF) en bonne et due forme ne soit voté en début d'année suivante. Mais pour l'IGF, la situation est cette fois différente. La raison ? La tenue de la présidentielle au printemps (le premier tour aura lieu le 18 avril 2027, le second le 2 mai) et les probables élections législatives qui suivront. "Au cours de la Ve République, il n'a été recouru à la loi spéciale qu'à trois reprises (en 1979, 2025 et 2026), pour des durées n'excédant pas six semaines. La possibilité de recourir à la loi spéciale n'a pas été conçue pour que cette dernière s'applique dans la durée puisqu'elle a vocation à être transitoire", peut-on lire dans le rapport.

Il y a un risque que nous soyons en 2027 sous le régime de la loi spéciale pendant neuf à onze mois. Le cabinet du ministre david amiel

"Une loi spéciale qui serait en vigueur sur une période excédant la moitié de l'année constituerait une situation inédite", "qui n’est pas comparable aux derniers exercices de services votés", écrivent les quatre inspecteurs des finances qui ont mené les travaux. Ils ajoutent : "L'expérience des deux précédentes périodes de services votés, de courte durée, au cours desquelles aucun dysfonctionnement majeur n'a été observé, ne peut être de nature à rassurer pour envisager une période plus longue."

Concrètement, si une dissolution de l'Assemblée nationale intervient après le scrutin présidentielle, des élections législatives seront organisées. "Les travaux parlementaires ne reprendraient au plus tôt que fin juin 2027 voire début juillet", note l'IGF. "Il y a un risque que nous soyons en 2027 sous le régime de la loi spéciale pendant neuf à onze mois", met en garde le cabinet du ministre des Comptes publics, David Amiel, où l'on affirme que "la durée passée sous loi spéciale rendrait son impact d'autant plus délétère".

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Des marges de manœuvre impactées

"Le régime des services votés exclut toute nouvelle initiative ou nouvel engagement non indispensable à la continuité des services publics", rappelle l'Inspection générale des finances dans son rapport. "Une loi spéciale, ce n'est pas un budget", insiste, de son côté, Bercy, qui explique que cela aurait "un impact majeur pour un très grand nombre de secteurs", comme le BTP, l'agriculture, le monde associatif, la défense… "Un très grand nombre de dépenses de l'État s'arrêterait. MaPrimeRénov' s'arrêterait, le Fonds vert également, il n'y aurait pas non plus de subventions d'investissement de l'État aux collectivités territoriales", liste entre autres le cabinet du ministre David Amiel.

En supposant une année complète sous l'empire de la loi spéciale, le solde public se dégraderait au minimum de 0,5 point de PIB par rapport à 2026. LE RAPPORT DE L'IGF

Dans un tableau figurant dans le rapport, les inspecteurs reviennent sur "les effets macroéconomiques, sectoriels et sur l'administration" qu'auraient une loi spéciale qui s'étalerait sur une longue période de l'année 2027.  "Plusieurs secteurs seraient très fortement affectés par une loi spéciale prolongée en raison de leur dépendance à la commande publique ou aux aides de l'État", peut-on aussi lire, exemples à l'appui.

Par ailleurs, l'IGF estime également que "la sortie de la loi spéciale serait d'autant plus problématique pour le nouveau gouvernement que la situation économique et budgétaire dont il héritera sera dégradée du fait de la période de services votés" et que "le redressement des finances publiques serait impossible sous loi spéciale". "En supposant une année complète sous l'empire de la loi spéciale, le solde public se dégraderait au minimum de 0,5 point de PIB par rapport à 2026", écrivent-ils.

Un embouteillage en fin d'année 2027

Autre difficulté mise en avant : la nécessité de préparer, de débattre et de faire voter au Parlement plusieurs textes budgétaires sur les trois derniers mois de l'année 2027. "La compression des délais rendrait l'élaboration du PLF 2027 plus complexe pour les services de l'État d’autant plus que, dès lors que la phase administrative d'un PLF débute classiquement au printemps, le calendrier d'un nouveau PLF 2027 viendrait nécessairement se chevaucher avec les travaux menés sur le PLF 2028", peut-on lire dans le rapport, qui estime que cela pourrait "mettre sous tension les institutions", "créer un engorgement sur les travaux parlementaires" et "affecter" le traitement d'autres textes de loi.

Son application prolongée exposerait le pays à des difficultés certaines et, à certains égards, à des risques majeurs. lE RAPPORT DE L'IGF 

Et maintenant ?

"Au regard des conséquences significatives associées au régime des services votés", et parce que "son application prolongée exposerait le pays à des difficultés certaines et, à certains égards, à des risques majeurs", l'Inspection générale des finances – qui rappelle qu'il ne lui "appartient pas de se prononcer sur le recours à tel outil politique et juridique pour adopter le projet de loi de finances" – estime toutefois que "doter le pays d'un véritable budget pour 2027, quelles qu'en soient les modalités d'adoption, serait hautement préférable car il permettrait de lever les nombreuses difficultés exposées dans le présent rapport", en cas de recours à la loi spéciale.

Fin juillet, le ministre du Travail, Jean-Pierre Farandou, affirmait que passer par une loi spéciale serait "une erreur totale".

Le gouvernement dispose d'autres options : faire adopter le budget en trouvant un compromis avec d'autres forces politiques du Parlement, comme cela avait été fait précédemment avec le groupe Socialistes ; avoir recours à l'article 49.3 de la Constitution qui permet une adoption sans vote, mais expose l'exécutif à un risque de censure ; ou avoir recours aux ordonnances, qui ne nécessitent pas de passer par un vote classique du Parlement.