"La loi ne vaut que par son application" : dans l'hémicycle, un débat inédit va se tenir ce mardi

La présidente de l'Assemblée nationale, Yaël Braun-Pivet, l'avait annoncé mi-janvier : "Il y aura une séance, pour la première fois (...), qui concernera l'application des lois." L'objectif ? Faire le point sur les lois votées depuis juin 2022 et surtout regarder si les décrets d'application – souvent indispensables pour que les textes soient réellement appliqués – ont bien été pris par le gouvernement. C'est ce mardi 10 février, dans l'après-midi, que le sujet sera abordé dans l'hémicycle du Palais-Bourbon. Selon le baromètre de l'application des lois, disponible sur le site de l'Assemblée nationale, le taux d'application des mesures est de 84 % pour la 16e législature (2022-2024), dont seulement 27 % l'ont été dans un délai de six mois. Et il s'établit à 43 % pour la 17e législature (en cours depuis 2024), avec seulement 23 % dans les six mois.

"Il est important de veiller à prendre rapidement les décrets d'application des lois. Ainsi, lorsque la loi ne prévoit pas une entrée en vigueur différée, les mesures réglementaires nécessaires à la pleine application des réformes adoptées par le Parlement sont élaborées et publiées dans un délai de six mois suivant la publication de la loi", peut-on lire dans la circulaire du 27 décembre 2022 sur l'application des lois, signée par Elisabeth Borne, alors Première ministre.

Concrètement, ce mardi, chaque président, et éventuellement un ou deux rapporteurs, des huit commissions permanentes de l'Assemblée nationale (lois, finances, affaires sociales, affaires économiques, etc.) prendra la parole sur son champ de compétences. Le gouvernement répondra après chaque intervention. Viendra ensuite le temps des questions des groupes politiques (trente questions réparties proportionnellement au nombre de députés qui les composent). Là encore, les ministres présents, en premier lieu Laurent Panifous qui est chargé des Relations avec le Parlement, prendront la parole.

Une différence entre projets et propositions de loi ?

En amont de ce rendez-vous inédit, plusieurs présidents de commission ont tenu ces derniers jours à faire un point sur le sujet. "La loi ne vaut que par son application. Le Parlement ne peut se satisfaire de voter des textes sans s'assurer qu'ils produisent effectivement leurs effets", a ainsi déclaré celui des affaires sociales, Frédéric Valletoux (Horizons), mardi dernier, lors d’une prise de parole dédiée. Le député a donné des chiffres : "De juin 2022 à juillet 2025, notre commission a voté 30 lois nécessitant au moins une mesure réglementaire d'application (…) Le taux d'application atteint près de 88% au 31 janvier."

Avant de partager deux autres "enseignements" qu’il répétera dans l’hémicycle. D’abord, "les délais moyens de publication se sont globalement améliorés", malgré "un stock ancien de mesures non publiées" remontant à la 16e législature. "A ce jour, 64 décrets d'application relevant de notre commission sont toujours attendus parfois depuis plus de deux ans. Ce chiffre à lui seul justifie pleinement l'exercice de contrôle organisé", a estimé Frédéric Valletoux, qui a également pointé du doigt une différence entre les projets de loi (présentés par le gouvernement) et les propositions de loi (présentées par les parlementaires), ces dernières "subiss[ant] plus fréquemment des retards, voire une carence des décrets d'application".

Du côté de la commission du développement durable, 11 lois ont été publiées depuis le début de la 16e législature (juin 2022). "97 décrets ou arrêtés d'application étaient nécessaires, dont 63 ont été pris et 34 sont en attente", a développé la présidente Sandrine Le Feur (Ensemble pour la République) mardi dernier. Soit un taux d’application qui s’établit à 65%. "C’est au gouvernement (…) de justifier la non publication de certaines mesures d'application des lois que nous avons voté", a poursuivi la députée, notant "déjà une vertu à cet exercice et à sa publicité : une relative accélération de la parution de textes réglementaires depuis deux mois". 

Nos lois ne doivent pas devenir qu'un élément de communication politique sans application réelle. La députée Julie Laernoes, en commission des affaires économiques

L’exercice de communication a également été fait en commission des affaires étrangères, des affaires culturelles, ou encore des affaires économiques. "Nous avons été saisis au fond de pas moins de 26 lois. (...) Parmi ces 26 lois, 9 étaient d'application directe. Sur les 17 autres, 156 décrets et arrêtés étaient attendus au total. 94 seulement ont été publiés, soit 60% des mesures d'application attendues", a détaillé, dans cette dernière, le député Thomas Lam (Horizons), chargé du dossier avec Julie Laernoes (Ecologistes), pour qui "on ne peut pas se satisfaire d'un taux d'application si faible, sans compter que seulement 24% des textes d'application publiés l'ont été dans le délai imparti des six mois".

Et la député de souligner : "Nos lois ne doivent pas devenir qu'un élément de communication politique sans application réelle". "Est-ce que nous légiférons trop ou mal ? Ou est-ce que le corpus est devenu tellement complexe qu'il ne peut plus garantir l'application de la loi elle-même ?" s’est, quant à lui, interrogé le député Robert Le Bourgeois (Rassemblement national), lors des échanges qui ont suivi, jugeant "toutes les excuses inaudibles".

Pour la commission des finances, un document accompagné d'un tableau détaillé, reprenant les sept lois votées (hors lois de finances, "dont l'application donne lieu de la part du rapporteur général, à un examen approfondi, tant quantitatif que qualitatif, dans le cadre d'un rapport d'information présenté à la fin de l'été") depuis juin 2022, a été mis en ligne sur le site de l'Assemblée nationale. "Il peut être relevé que, de façon générale, la plupart des mesures d’application nécessaires ont été prises dans des délais raisonnables", peut-on y lire. "Quelques exceptions peuvent parfois entacher ce respect général des calendriers prévus", est-il également écrit. Sont citées, parmi les décrets manquants : la mise en place de la réserve de la douane et la possibilité de procéder à un nantissement d'actifs numériques.

Le cas de la loi d’orientation agricole de mars 2025

A l’occasion de ces discussions en commission, plusieurs lois ont en effet été prises pour exemple. "La loi de financement de la Sécurité sociale pour 2024 fait exception, avec 20 décrets toujours en attente plus de deux ans après son adoption", a noté Frédéric Valletoux, qui a également cité les cas de plusieurs textes, parmi "les moins appliqués", qui "concernent très largement les personnes les plus vulnérables de notre société" : la formation des sages femmes, la société du bien vieillir, l’amélioration de la prise en charge du traitement du cancer du sein, de l’accès aux soins ou encore celui relatif à la profession d’infirmier. "Les conséquences de ces retards ne sont pas seulement académiques, technocratiques ou statistiques, elles sont concrètes et tangibles", a regretté le président. "La loi Cazenave contre les fraudes aux aides publiques présente un taux d'application de 48%", a pour sa part affirmé Thomas Lam.

Autre texte de loi, évoqué en commission des affaires économiques, la loi d’orientation agricole promulguée en mars 2025, pour laquelle "le taux d’application n’est que de 19%", "17 mesures manquent encore", a déploré Julie Laernoes, alors qu’une nouvelle loi agricole est attendue dans les prochaines semaines. "Cela interroge sur la cohérence globale", a-t-elle ajouté. 

Plusieurs explications sont avancées pour justifier ces retards. "Il y a des raisons à cela, une multiplication considérable de la production de lois, (...) une prolifération de volets réglementaires, ce qui génère une accumulation de textes. (...) Il y a aussi des périodes avec des gouvernements qui se sont enchaînés ces derniers temps", a déclaré le ministre Laurent Panifous, la semaine dernière, devant l’Association des journalistes de la presse parlementaire, tout en reconnaissant "un manque" et une nécessité "d’aller beaucoup plus vite encore". Avant d’assurer que les choses s’améliorent : "Au mois de décembre sur les 320 décrets attendus sur la 17e législature, 100 ont été édités, il y a une vraie dynamique liée au fait que les gouvernants s'installent et peuvent regarder de front tous ces textes qui ont été votés et aller au bout."

Contrôler l'application des lois, ce n'est pas contester l'action du gouvernement pour le principe. Le président de la commission des affaires sociales, frédéric Valletoux

Dans certains cas, la difficulté peut être européenne. C’est le cas de la loi du 7 juillet 2023 visant à instaurer une majorité numérique et à lutter contre la haine en ligne, adoptée à l’unanimité dans les deux Chambres, pour laquelle aucun décret n’a été pris. Et ce, "en raison de l’incompatibilité d’une partie de la loi avec le droit européen, qui a été annoncée au gouvernement français par un courrier du commissaire européen, Thierry Breton, en date du 14 août 2023", a expliqué, mardi en commission des affaires culturelles, le député Laurent Marcangeli (Horizons). Avant d’ajouter : "J’espère que la proposition de loi de Laure Miller que nous avons récemment votée ne connaîtra pas un destin similaire."

Dans l'hémicycle mardi après-midi, la représentation nationale ainsi que les ministres disposeront d'une vue globale de la situation. Nul doute alors que le gouvernement s’engagera à faire mieux. Et ensuite ? Y aura-t-il une nouvelle séance dans quelques mois pour faire à nouveau le point et noter s'il y a, ou non, une amélioration ? "Contrôler l'application des lois, ce n'est pas contester l'action du gouvernement pour le principe. C’est faire vivre la loi, faire respecter le travail du Parlement et faire respecter nos concitoyens", a résumé Frédéric Valletoux devant les membres de sa commission.