2017-2022 : cinq ans de lois et de débats à l'Assemblée nationale

Actualité
par Jason Wiels, le Lundi 28 février 2022 à 08:00, mis à jour le Vendredi 11 mars 2022 à 11:33

Après une vague de réformes lancée tous azimuts, le macronisme a buté sur une série de chocs qui l'a contraint à réduire ses ardeurs transformatrices. Cinq années après l'arrivée au pouvoir d'une majorité de néo-députés, retour sur les moments marquants de la quinzième législature.

C'était il y a bientôt cinq ans, soit une éternité à l'échelle des tribulations de la vie politique française. Le 18 juin 2017, les députés marcheurs faisaient une entrée triomphale à l'Assemblée nationale. Fort d'un groupe de 314 membres, La République en marche pouvait prendre seule l'essentiel des décisions concernant l'avenir du pays.

Alors que la quinzième législature vient de suspendre ses travaux législatifs pour laisser place à la campagne électorale, jusqu'au renouvellement de l'Hémicycle en juin prochain, que retenir des quelque 249 lois définitivement adoptées par le Parlement ? Des ordonnances travail au vote du passe vaccinal, retour sur un mandat riche en débats... et en rebondissements.

2017 : moralisation et libéralisation

À peine poussées les portes du Palais Bourbon, les néo-députés marcheurs, qui vivent pour les trois-quarts un premier mandat national, veulent se faire les chevaliers blancs de la politique française, en "moralisant" ses pratiques et en posant de nouveaux interdits. La campagne présidentielle, entachée par l'affaire Fillon, a contribué à faire de ce sujet la priorité des priorités.

Deux lois pour la confiance dans la vie politique sont votées durant l'été : les frais de mandat des parlementaires seront désormais justifiés et contrôlés, les emplois intrafamiliaux interdits et l'exercice du métier de conseil ou de lobbying davantage encadré. En revanche, l'idée d'une banque de la démocratie, pour faciliter le financement des partis politiques, est écartée au profit de la création d'un médiateur du crédit.

Image
François de Rugy, écologiste converti au macronisme, occupe le poste de président de l'Assemblée nationale jusqu'en septembre 2018, avant d'être remplacé par Richard Ferrand, venu du parti socialiste.
François de Rugy, écologiste converti au macronisme, occupe le poste de président de l'Assemblée nationale jusqu'en septembre 2018, avant d'être remplacé par Richard Ferrand, venu du parti socialiste.

Autre priorité impulsée par Emmanuel Macron pour inaugurer son mandat : assouplir les règles du marché du travail. L'exécutif présente un projet de loi d'habilitation par ordonnances, afin de demander au Parlement l'autorisation d'écrire la future loi dans le détail. La majorité donne son feu vert pour barémiser les licenciements, faire primer une partie des accords d'entreprise sur les branches et fusionner les instances du personnel. Pour les promoteurs de la réforme, il s'agit de simplifier la vie des entreprises et de doper l'attractivité du pays. Ses détracteurs y voient plutôt une casse des droits des salariés.

La fin de l'année 2017 est également marquée par le premier budget, à l'occasion duquel la majorité fixe la doctrine du macronisme sur la fiscalité : transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune en impôt sur la fortune immobilière, instauration d'une imposition unique à 30% sur les plus-values financières, réduction de l'impôt sur les sociétés.

Un budget qui vaudra au locataire de l'Élysée d'être qualifié par certains de ses opposants de "président des riches", alors que les mesures favorables au plus grand nombre (suppression de la taxe d'habitation, baisse des cotisations salariales, revalorisation des minimas sociaux pour les personnes âgées et handicapées) seront, elles, étalées dans le temps. Par ailleurs, la hausse de la contribution sociale généralisée augmente en une fois de 1,7% et les aides au logement sont rabotées de 5 euros. 

2018 : une volonté réformatrice, des mesures pour calmer la colère

L'année 2018 est la plus prolifique en termes de réforme. Tous les secteurs ou presque ont droit à leur projet de loi et à leur acronyme : PACTE (économie), ÉLAN (logement), ÉGALIM (agro-alimentaire). Des lois qui vont nécessiter plusieurs mois de débats et d'allers-retours entre les deux chambres du Parlement. Les marcheurs font l'apprentissage des contraintes d'une navette parlementaire nécessaire à la maturation des textes, et ce malgré une procédure accélérée déclenchée systématiquement par l'exécutif.

Les lycéens voit aussi la mise en place de Parcoursup, guichet unique pour classer les vœux des bacheliers. Le vote d'un pacte ferroviaire, qui réforme le statut des cheminots et prépare la SNCF à l'ouverture à la concurrence, déclenche une grève de plusieurs mois de la part des agents du groupe public au printemps 2018. Une première secousse qui ne fait guère vaciller la majorité et gouvernement.

En juillet, en plein examen de la réforme constitutionnelle un exercice délicat qui nécessite l'accord du Sénat , l'affaire Benalla éclabousse le sommet de l’État. Sous pression, la commission des lois se transforme en commission d'enquête. Elle sera la plus courte de l'histoire : après cinq jours d'auditions, de querelles et d'invectives, face à une opposition décidée à en découdre pour ébranler l’Élysée, la commission est dissoute... emportant avec elle tout espoir de changement de la Constitution et l'instauration d'une dose de proportionnelle aux législatives, chère à l'allié MoDem.

Image
Le député Jean Lassalle brave le règlement de l'Assemblée en arborant un gilet jaune le 21 novembre lors des questions au gouvernement, provoquant une brève interruption de séance.
Le député Jean Lassalle enfreint le règlement de l'Assemblée en arborant un gilet jaune le 21 novembre lors des questions au gouvernement, provoquant une brève interruption de séance.

Alors que la rentrée avait ramené la sérénité, c'est finalement des ronds-points que viendra la vraie mise à l'épreuve. Le durcissement de la fiscalité carbone voté l'année précédente, pour renchérir le coût du carburant et notamment du diesel, déclenche le mouvement des Gilets jaunes en novembre. Des mobilisations très suivies, parfois émaillées de violences et réprimées dans la douleur par les forces de l'ordre, contraignent le gouvernement à sortir le carnet de chèque. Avant Noël, un projet de loi de "mesures d'urgences économiques et sociales" est voté en deux jours : 10 milliards d'euros iront dans la poche des travailleurs aux revenus modestes, via une revalorisation de la prime d'activité, et dans celle des retraités touchant moins de 2000 euros par mois. Les heures supplémentaires et une prime annuelle, jusqu'à 1000 euros par salarié, sont défiscalisées.

2019 : un agenda plus consensuel

Conscients de marcher désormais sur des braises, les cabinets ministériels et les députés de la majorité déminent tout sujet potentiellement inflammable. Le vote d'une loi anti-casseurs, qui prévoyait des interdictions préventives de manifester, est boudée par 50 députés La République en marche, un record. Le texte sera d'ailleurs largement censuré par le Conseil constitutionnel.

En plus du gel de la taxe carbone, l'examen d'un projet de loi sur les mobilités est l'occasion de revoir certaines ambitions à la baisse : l'éventuelle instauration d'un péage urbain à l'entrée des grandes métropoles, jugé trop sensible, est abandonnée. Attaquée sans relâche par l'opposition, la majorité recule sur le sujet particulièrement impopulaire de généralisation des 80km/h sur les routes secondaires. Chaque département aura la possibilité de restaurer les 90km/h au cas par cas.

Pour reprendre la main sur l'agenda après le mouvement des gilets jaunes, Emmanuel Macron initie un grand débat national pendant trois mois, de mi-janvier à mi-avril. Les députés sont priés de faire vivre les échanges dans leurs circonscriptions. Deux mesures principales en ressortiront : la baisse de l'impôt sur le revenu pour les deux premières tranches (5 milliards d'euros) et la mise en place d'une convention citoyenne sur le climat.

En parallèle, la promulgation de la loi PACTE ouvre la voie à la privatisation de nombreuses participations publiques, chez Engie, La Française des jeux et Aéroports de Paris. Mais l'opposition, totalement unie sur la question, de La France insoumise au Rassemblement national en passant par Les Républicains et le Parti socialiste, réussit à retarder la mise en concession du groupe aéroportuaire, qui n'aura in fine pas lieu.

Image
Scrutin public sur le projet de loi bioéthique en première lecture, le 15 octobre 2019.
Scrutin public sur l'ensemble du projet de loi bioéthique en première lecture, le 15 octobre 2019.

La majorité entame aussi une course de fond sur les questions bioéthiques, avec en ligne de mire l'ouverture de la procréation médicalement assistée aux femmes célibataires ou homosexuelles. Pour une fois, le gouvernement n'use pas de la procédure accélérée : l'examen du projet de loi se fera sur le temps long, pendant plus de deux ans, avec une adoption définitive en juin 2021. Le pouvoir veut éviter le match retour de la loi sur le mariage homosexuel, en 2013, lorsque la "Manif pour tous" remplissait les rues de Paris. De plus, sur ces sujets qui touchent à l'intime, la liberté de vote est la règle au sein de chaque famille politique. Au-delà de la PMA, la nouvelle loi ouvre aussi l'accès aux origines des enfants nés d'un don de gamètes et autorise l'autoconservation de ces dernières sans raison médicale.

Après un été marqué par l'affaire des homards et le départ de François de Rugy du ministère de la Transition écologique (un an à peine après la démission de Nicolas Hulot), la pandémie n'est pas encore là que le thème de la santé est déjà sous les projecteurs. En crise, les personnels des hôpitaux multiplient les actions et les grèves. Le gouvernement propose, en urgence, une modification substantielle du projet de loi de financement de la Sécurité sociale, alors que son examen a déjà démarré. Des moyens revus à la hausse, un rachat partiel des dettes hospitalières, mais pas de revalorisation, ni de recrutement massif.

2020 : le pouvoir réduit à la lutte contre le Covid-19

L'année 2020 aurait dû être celle de la bataille des retraites. Pendant tout le mois de janvier et une partie du mois de février, la tentative d'instaurer un régime universel de retraite à points (qui comportait en réalité des exceptions) va mettre l'Hémicycle en ébullition. La France insoumise et les communistes déclenchent une guérilla parlementaire en empilant les amendements et les sous-amendements par dizaine de milliers. Des rappels au règlement incessants scandent les débats, qui avancent à une vitesse d'escargot, et les nerfs des rapporteurs LaREM et MoDem sont mis à rude épreuve, l'invective l'emportant parfois sur le débat. Pour sortir des méandres de l'obstruction, le gouvernement d’Édouard Philippe met sa responsabilité en jeu à travers l'article 49 alinéa 3 de la Constitution.

Adopté en première lecture, le texte finira cependant dans les limbes du Parlement, car en ce début d'année la propagation à vitesse grand V du Covid-19 paralyse le monde. Le 16 mars, deux ans et demi après avoir mis fin à l'état d'urgence instauré face au risque terroriste, l'exécutif décrète un nouveau un régime d'exception, qui deviendra par la loi un régime d'état d'urgence sanitaire et restera en vigueur jusqu'à la mi-2021. Un premier confinement général strict de la population est mis en place pendant presque trois mois. Dès lors, le débat public se résume à la pandémie et au maintien de l'économie sous perfusion. Pendant toute l'année, les lois sanitaires succéderont au vote de budgets rectificatifs (quatre pour la seule année 2020), traduction législative du "quoi qu'il en coûte" décidé à l'Élysée.

Image
La semaine du premier confinement, l'hémicycle siège dans un format très réduit et adopte le 22 mars la première loi d'urgence sanitaire.
La semaine du premier confinement, l'Hémicycle siège dans un format très réduit et adopte le 22 mars la première loi d'urgence sanitaire.

Comme tous les Français, les députés modifient leurs habitudes, siègent en nombre limité dans l'Hémicycle, s'astreignent au travail à distance et se réunissent en visioconférence. Lors du premier déconfinement, Les Républicains obtiennent la mise en place d'une commission d'enquête parlementaire sur la gestion de la crise épidémique. Masques, respirateurs, coordinations entre les services de l'État... "La France était mal préparée", juge son rapporteur Éric Ciotti (LR). Le gouvernement, avec l'appui de la majorité, décide de revaloriser les salaires du personnel soignant. Selon la Cour des comptes, les dépenses pérennes actées par le "Ségur de la santé" s'élèvent à 10 milliards d'euros chaque année.

Après trois ans d'existence, le groupe La République en marche s'est effrité lentement mais sûrement. Des départs qui s'expliquent soit par des désaccords politiques, soit par la prise de conscience de la difficulté à changer les choses, y compris de l'intérieur. Le groupe va jusqu'à perdre, en mai 2020, la majorité absolue fixée à 289 députés sur 577. La création éphémère du groupe Écologie démocratie solidarité par des macronistes classés à gauche semble affaiblir la jeune famille politique.

L'heure est à la reprise en mains du groupe. Gilles Le Gendre, néo-député et visage de cette société civile à avoir rejoint le président, est remplacé à la tête du groupe LaREM par un autre marcheur de la première heure, Christophe Castaner, vingt de carrière au compteur et proche du chef de l’ État.

Finalement, au sein de la majorité, les départs sont compensés par la constitution d'un groupe de centre-droit Agir ensemble et par le renforcement du MoDem. De fait, lorsque l'Hémicycle est appelé à voter le budget 2021, qui acte un plan de relance de l'économie à 100 milliards d'euros, 355 députés votent pour. En 2017, 365 députés avaient voté la première loi de finances du quinquennat. Le rétrécissement de la majorité, longtemps annoncé, reste donc, mathématiquement parlant, très relatif.

2021 : les dernières illustrations du "en même temps"

Éprouvée par l'accumulation des crises, alors que le terme de la législature approche, l'Assemblée nationale retrouve un fonctionnement normal. Le calendrier se rouvre aux sujets laissés en jachère. Trois ans après le vote d'une loi asile et immigration, censée synthétiser le "en même temps" de la majorité – avec des délais réduits pour l'examen des demandes de séjour mais une accélération des reconduites à la frontière –, le gouvernement veut écrire une nouvelle page régalienne.

Deux projets de loi sont inscrits à l'ordre du jour. Le premier veut réaffirmer "le respect des principes de la République" et s'attaquer "au terreau du terrorisme", selon les termes du ministre de l'Intérieur Gérald Darmanin. Les mosquées sont invitées à rentrer dans le rang des associations cultuelles de 1905, alors que la plupart dépendent de la loi 1901. Objectif du texte : éviter le mélange des genres entre le culturel et le cultuel, mieux tracer et contrôler les financements étrangers, fermer les lieux de culte où sévissent les "prêcheurs de haine". Un temps envisagé, la fin de l'instruction en famille suscite la vive opposition des parents concernés. Elle reste finalement autorisée, avec des conditions d'exercice plus strictes. Les députés tirent aussi les leçons du meurtre de Samuel Paty, en créant un nouveau délit pour punir ceux qui jetent en patûre un nom sur les réseaux sociaux avec la volonté de le mettre en danger.

Le deuxième projet de loi s'attaque à la prévention du terrorisme et au renseignement. Il s'agit finalement de pérenniser, après presque quatre ans d'expérimentation, les dispositifs de la loi SILT, qui adaptent dans le droit commun certaines mesures de l'état d'urgence : mesures de surveillance individuelle, visites domiciliaires (perquisitions) et périmètres de protection lors de grands événements. La loi accroît aussi les moyens de surveillance des services de renseignement sur Internet.

Image
Des manifestants du collectif "Extinction rebellion" devant l'Assemblée nationale (AFP)
Déçues par le contenu de la loi climat, les associations environnementales ont tenté jusqu'au bout de la verdir par des manifestations, comme ici les militants d'Extinction Rébellion devant l'Assemblée nationale.

Le quinquennat se retrouve de nouveau à un tournant en matière d'écologie. Souhaitée par Emmanuel Macron, la Convention citoyenne sur le climat a planché pendant presque un an sur un plan de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40% d'ici à 2030. "Si ce qui sort de la convention, c'est un texte quasiment rédigé, précis, et qui peut être appliqué, il sera appliqué sans filtre", avait indiqué le président de la République au début des travaux des 150 citoyens tirés au sort.

Si l'objectif est clair, la promesse, certes sous conditions, de reprendre "sans filtre" l'essentiel des 149 propositions ne sera pas tenue, alors que cet exercice démocratique entre citoyens et élus constitue une première. Les mesures préconisées, passées par le tamis de Bercy, des arbitrages ministériels et enfin du débat parlementaire sont largement amodiées, réduites dans leur périmètre ou leur calendrier d'application. Les ONG, les citoyens eux-mêmes et la gauche parlementaire sont déçus par le résultat, malgré de réelles avancées sur la consommation et le logement, avec la mise en place expérimentale d'un score carbone et l'interdiction progressive de la location des passoires thermiques.

Face au recul inédit du PIB en 2020 (- 7,9%), conséquence de l'épidémie de Covid-19, le gouvernement est surtout préoccupé par l'état de la reprise économique. Si les chiffres laissent entrevoir une croissance vigoureuse, la campagne de vaccination, pas assez rapide, fait peser un risque sur le retour à une vie normale. Jusque-là opposés par principe à la mise en place d'un passe sanitaire pour la vie quotidienne, les députés marcheurs comme le ministre de la Santé Olivier Véran vont opérer une spectaculaire conversion face à la propagation du variant Delta et à la décision de l'Élysée, en juillet 2021, d'imposer un tel passe sanitaire aux Français. Les débats, durs et intenses, prennent fin avec le feu vert du Conseil constitutionnel début août, qui valide également l'obligation vaccinale des soignants. Avant même le vote de la loi, la perspective de son application donne un coup de fouet aux vaccinations : neuf Français sur dix seront vaccinés à la rentrée scolaire.

Pour son cinquième et dernier automne budgétaire, le ministre de l'Économie et des Finances, Bruno Le Maire, ne lésine pas sur les dépenses. La fin annoncée du "quoi qu'il en coûte" est remise à plus tard, car le projet de loi de finances 2022 se voit doté de 24 milliards d'euros de crédits supplémentaires. La moitié de cette somme est ajoutée au cours des débats parlementaires, entre mesure pour la jeunesse, bouclier tarifaire contre la hausse des prix de l'énergie et nouvelle relance de l'économie. Les ténors de la droite accusent le chef de l’État et sa majorité de "cramer la caisse" et de "faire campagne avec le chèquier de la France".

Pendant les trois mois de débats sur la loi de finances, les arbitrages sont rendus à la dernière minute, au point que le plan France 2030, doté de 34 milliards d'euros sur dix ans, est voté via un simple amendement du gouvernement. Éberluée par la méthode, la présidente du groupe Socialistes et apparentés, Valérie Rabault, s'étonne de voir ainsi voté l'amendement "le plus cher de la Cinquième République". Pour l'ancienne rapporteur générale du budget, le plan "aurait dû faire l'objet d'un projet de loi à lui tout seul". Au même moment, le gouvernement acte définitivement des économies substantielles résultant de la réforme de l'assurance chômage, menée par décret et donc non soumise au débat parlementaire.

2022 : ça passe ou ça casse

Après les turbulences, les bonnes nouvelles s'accumulent enfin début 2022. L'économie tricolore a retrouvé fin 2021 son niveau d'avant-crise et le chômage est au plus bas depuis 2008, à 7,4% de la population active. Toutefois, la dette pourrait approcher les 3.000 milliards d'euros, un record, et le commerce extérieur de la France est plus déficitaire que jamais, l'explosion des prix de l'énergie n'expliquant qu'en partie cette mauvaise équation. Rallié surprise à Emmanuel Macron en janvier, le président de la commission des finances Éric Woerth (ex-Les Républicains) a calculé que le poids de la dette par habitant est passée, en dix ans, de 28.000 à 44.000 euros par Français. Pour la Cour des comptes, il faudra commencer à payer l'addition de la crise dès 2023.

Traditionnellement consacrés à l'adoption des textes en fin de navette parlementaire, les deux derniers mois de la législature, début 2022, voient l'arrivée d'un douzième et dernier projet de loi sanitaire. Celui-ci met en place, non sans une forte opposition, un passe vaccinal qui exclut de fait tout recours aux tests. 

Avant de quitter les bancs de l'Hémicycle, les députés débatteront une dernière fois, mardi 1er mars, de la guerre entre la Russie et l'Ukraine. Puis il sera temps de partir en campagne pour ceux qui le souhaitent. D'après Christophe Castaner, 9 députés marcheurs sur 10 sont prêts à candidater pour un nouveau mandat en 2022 et, si les électeurs le veulent, à écrire l'histoire de la seizième législature.

Cinq ans de propositions de lois

À travers un parcours long et périlleux, mais pas impossible, les députés les plus en vue, doués ou chanceux ont parfois la possibilité de faire voter leur propre texte. Des propositions de loi qui ont souvent un objet plus limité que les projets de loi, d'origine gouvernementale, et qui se limitent à quelques articles.

Parmi les textes issus des rangs de la majorité adoptés pendant le quinquennat, citons les lois pour faciliter l'adoption, interdire les thérapies de conversion, la fessée ou les téléphones portables à l'école et au collège. La protection des enfants a été renforcée à travers la volonté de favoriser le contrôle parental sur les écrans et l'instauration d'un cadre juridique plus clair pour les "enfants Youtubers". Une loi pour mieux lutter contre le harcèlement scolaire a également été adoptée. 

L'opposition a aussi, quelques fois, réussi à faire passer ses propositions. Par exemple, la revalorisation retraites agricoles (GDR), la protection des femmes contre les violences conjugales (LR) ou encore l'allongement des délais pour pratiquer une IVG (ex-LaREM).

Lors des niches parlementaires, qui réservent à l'opposition l'opportunité de présenter ses textes, la majorité a aussi parfois appris de ses erreurs, en subissant le retour de flamme de certains de ses votes. Exemple le plus frappant, la proposition d'instaurer un congés parental en cas de perte d'un enfant (UDI) a été d'abord vidée de sa substance avant d'être finalement complétée et votée devant l'émoi suscité par une telle décision.